О возможности применения гражданского законодательства к административно-правовым отношениям

В статье освещается ранее не исследованная в отечественной доктрине проблема расширительного толкования гражданско-правовых положений о неприменимости норм гражданского законодательства к отношениям, основанным на установленном законодательством административном подчинении одной стороны другой. Автор обосновывает возможность использования по аналогии закона гражданско-правовых положений в публичных отраслях права при наличии пробела в правовом регулировании. Также в статье выявлены негативные тенденции толкования п. 4 ст. 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь: в соответствующих случаях игнорируются юридические факты, признаваемые в качестве таковых гражданским законодательством; различным понятиям при отсутствии в публичных отраслях права их определений придается специальный публично-правовой смысл. В статье предложены также меры по совершенствованию судебной практики.

Ключевые слова: гражданское законодательство, имущественные отношения, административное подчинение, аналогия.

ABOUT THE POSSIBILITY OF APPLYING OF CIVIL LEGISLATION TO ADMINISTRATIVE LAW RELATIONS

A. Kadurin

PhD in Law, Associate Professor at the Department of Financial Law and Legal Regulation of Economic Activity, Faculty of Law, Belarusian State University, advocate of Minsk City Bar,

Nezalezhnasci Ave., 19−61, 220 030 Minsk, Belarus, alkad@tut.by

The article highlights the problem of an expansive interpretation of civil law provisions regarding the inapplicability of civil law to the relations based on the administrative subordination of one side to the other established by law, which has not been previously explored in the domestic doctrine. By analogy with the civil law usage the author justifies the possibility of using civil law provisions in public branches of law while the gap in legal regulation exists. The article also reveals negative trends in the interpretation of Paragraph 4 Article 1 of the Civil Code of the Republic of Belarus such as ignoring in some cases legal facts recognized as such by civil law and giving a special public law meaning to various concepts in the absence of the right and stated definitions in public sectors. The article also proposes measures to improve judicial practice.

Keywords: civil legislation, property relations, administrative subordination, analogy.

При разрешении различных споров, вытекающих из отношений, основанных на установленном законодательством подчинении граждан или юридических лиц государственным органам (прежде всего, таможенным или налоговым) либо их должностным лицам, как граждане, так и юридические лица часто ссылаются на различные гражданско-правовые институты, однако им нередко со ссылкой на п. 4 ст. 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК) указывается на неприменимость последних к регулированию соответствующих отношений.

Согласно п. 4 ст. 1 ГК гражданское законодательство, по общему правилу, не применяется к имущественным отношениям тогда, когда такие отношения основаны на установленном законодательством административном подчинении одной стороны другой, включая налоговые и бюджетные отношения. Как справедливо отмечает В. Ф. Чигир, п. 4 ст. 1 ГК исключает из предмета гражданского законодательства соответствующие имущественные отношения, пользуясь методом правового регулирования [1, с. 15]. Вместе с тем исключение из общего правила о неприменимости гражданского законодательства к соответствующим отношениям возможно: непосредственно п. 4 ст. 1 ГК указывает на то, что иное может быть предусмотрено законодательством. Примером такого исключения является, в частности, ст. 938 ГК, устанавливающая правило о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, за счет казны Республики Беларусь или казны административно-территориальной единицы. Кроме того, в ч. 2 п. 20 постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 19 мая 2005 г. № 21 «О некоторых вопросах, связанных с применением Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь» разъяснено, что иски о возмещении вреда, причиненного субъектам предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов или принятия налоговым органом не соответствующего законодательству решения, экономический суд рассматривает на основании положений гражданского законодательства.

В юридических публикациях, в которых поднимается вопрос о применении общего правила п. 4 ст. 1 ГК, нет указаний на наличие каких-либо проблем с толкованием указанного нормативного положения, а преимущественно уделяется внимание лишь вопросу о том, что определенные гражданско-правовые институты не подлежат применению к тем или иным имущественным отношениям, к примеру, по социальному страхованию [2], по заключению инвестиционного договора [3].

Обращение же к судебной практике показывает, что, действительно, использование соответствующего положения для обоснования судом своих выводов в ряде случаев каких-либо сомнений не вызывает. Так, к примеру, решением экономического суда г. Минска было отказано в удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «С» о взыскании с главного управления Министерства финансов Республики Беларусь на основании ст.ст. 366, 971, 976 Гражданского кодекса Республики Беларусь неосновательного обогащения и процентов за пользование чужими денежными средствами в силу того, что между сторонами сложились не гражданско-правовые, а бюджетные отношения, и в конкретной ситуации решение о возврате денежных средств подлежало принятию соответствующим финансовым органом лишь после получения заявления истца о возврате из бюджета денежных средств [4].

Однако наряду с этим наблюдается и практика расширительного толкования п. 4 ст. 1 ГК, не исследованная в достаточной степени в научной литературе.

Прежде всего, отметим, что из п. 4 ст. 1 ГК и п.п. 1, 2 ст. 2, п.п. 1, 2 ст. 71 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» следует, что законодательство Республики Беларусь не исключает использование гражданско-правовых положений по аналогии закона для восполнения пробела в публичной отрасли права. Для использования таких положений по аналогии закона необходимо установить, что пробел, действительно, присутствует, а соответствующие гражданско-правовые положения регулируют наиболее сходные общественные отношения. В судебной практике случаи такой аналогии, хотя и редки, однако, встречаются. К примеру, 10 августа 2005 г., юридическое лицо «Д» во исполнение обязанности по представлению таможенному органу дополнительных документов направил такие документы в таможню по почте в последний день срока, установленного таможенным органом (ситуация имела место в период отсутствия в Налоговом кодексе Республики Беларусь (далее — НК) ст. 3−1 «Порядок исчисления сроков, установленных налоговым законодательством»). Последний, получив документы по почте на 5 дней позднее установленного срока, посчитал, что декларант опоздал с их представлением, и на этом основании признал временную (условную) таможенную оценку товара окончательной. Изначально решением хозяйственного суда Минской области от 1 февраля 2006 г. было отказано в удовлетворении требования юридического лица признать незаконными действия таможни по признанию временной (условной) таможенной оценки товара окончательной. Однако в последующем постановлением апелляционной инстанции хозяйственного суда Минской области от 2 марта 2006 г. решение суда первой инстанции было отменено с принятием нового судебного постановления о признании незаконными действий таможенного органа с указанием на следующее. Ввиду отсутствия в действовавших в соответствующий период времени нормативных актах — в Таможенном кодексе Республики Беларусь и постановлении Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 20.12.2000 № 79 «Об утверждении положения о порядке и условиях заявления таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию Республики Беларусь» — регламентации исчисления начала и окончания сроков, предоставляемых таможенным органом декларанту в рамках проводимых операций контроля таможенной стоимости товара, порядок исчисления этих сроков возможно определить на основании системного анализа и сопоставления норм отраслей налогового и гражданского права. Согласно п. 2 ст. 1 Н К Республики Беларусь институты, понятия и термины гражданского и других отраслей права, используемые в названном Кодексе, применяются в тех значениях, в каких они используются в этих отраслях права. Легальное определение порядка исчисления сроков содержится в главе 11 ГК, что позволяет признать правомерным довод заявителя о том, что при исполнении им обязанности представить дополнительные документы таможенному органу в установленный им срок заявитель вправе направить в таможню такие документы по почте в последний день установленного таможенным органом срока [5]. Кассационная коллегия Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь постановление апелляционной инстанции оставила без изменения, указав также следующее: «осуществление таможенным органом действий по работе с документами, т. е. их получение, регистрация, рассмотрение и т. д., в отсутствие надлежащего правового регулирования в актах таможенного законодательства, должно рассматриваться со ссылкой на аналогию закона и аналогию права» [6].

В подавляющем же большинстве случаев суды не обнаруживают оснований для использования по аналогии закона гражданско-правовых положений, к примеру, ст.ст. 196−209 ГК о сроках исковой давности [7], ст. 314 ГК об уменьшении неустойки [8]. Не поддерживая отсутствие в публичных отраслях права соответствующих норм, полагаем вместе с тем, что одной аналогии закона для использования в соответствующих случаях указанных положений, действительно, недостаточно. Урегулированность определённых отношений гражданским законодательством наряду с отсутствием публично-правовых норм, регулирующих сходные общественные отношения, не может свидетельствовать о наличии пробела в правовом регулировании. Вывод об этом может быть сделан на основании исследования соответствующих правовых институтов в контексте действия конституционно-правовых принципов и принципов определенной публичной отрасли права, и, соответственно, в подлежащих случаях требуется, по сути, аналогия права.

Применительно же к учету фактов, порождаемых гражданско-правовым регулированием, по нашим наблюдениям, в настоящее время уже можно вести речь о наличии не отдельных случаев расширительного толкования п. 4 ст. 1 ГК, а о формировании в правоприменительной практике при толковании указанной нормы негативных тенденций. Так, часто не учитываются юридические факты, признаваемые в качестве таковых гражданским законодательством (например, факты общей совместной собственности на имущество, перехода права собственности на транспортное средство к добросовестному приобретателю, действительности сделки, не соответствующей требованиям законодательства, тогда, когда законодательный акт предусматривает иные последствия, помимо ничтожности или оспоримости). При этом игнорирование таких фактов происходит несмотря на то, что соответствующие частноправовые положения имеют значение не с точки зрения их применения к имущественным отношениям, основанным на установленном законодательством административном подчинении одной стороны другой, а с точки зрения установления определенного факта, предшествующего возникновению спорных правоотношений. Кроме того, периодически встречаются случаи, когда при отсутствии в публичной отрасли права расшифровки того или иного понятия, ему придается специальный смысл, в частности, таможенно-правовой, без учета подхода к определению соответствующего понятия в частных отраслях права.

Примером, в котором нашли отражение обе приведенные тенденции, является следующее дело, в котором, исходя из п.п. 2,3 ст. 358 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС), п.п. 1, 2 ст. 11, п.п. 4, 6, 7 ст. 14 Соглашения о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу Таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском, вопрос о том, имела ли место передача права пользования временно ввезенным транспортным средством для личного пользования другому лицу, являлся определяющим с точки зрения взыскания с гражданина таможенных платежей и пени.

Решением заместителя начальника Гомельской таможни от 22 апреля 2015 г. установлен факт передачи права пользования временно ввезенным транспортным средством для личного пользования другому лицу и в связи с этим с гражданки С. взысканы таможенные платежи и пеня при следующих обстоятельствах: гражданка Украины С., выступая в качестве декларанта, согласно пассажирской таможенной декларации от 2 октября 2014 г. ввезла транспортное средство «BMW520i» с целью временного нахождения на таможенной территории Таможенного союза сроком до 2 января 2015 г., который был продлен до 2 октября 2015 г.; 28 января 2015 г. сотрудниками автомобильной инспекции движение указанного транспортного средства было приостановлено под управлением супруга гражданки С.; было установлено, что данный автомобиль принадлежит супругам на праве общей совместной собственности; в материалах дела отсутствовали какие-либо доказательства, что супруг гражданки С. получил от своей жены разрешение на право управления транспортным средством или хотя бы проинформировал ее о намерении использовать автомобиль для соответствующей поездки.

В последующем правильность решения указанного должностного лица Гомельской таможни подтвердили Государственный таможенный комитет Республики Беларусь (решением от 25 мая 2015 г.), суд Центрального района г. Гомеля (решением от 18 сентября 2015 г.), судебная коллегия по гражданским делам Гомельского областного суда (определением от 17 ноября 2015 г.). При этом обосновано это было следующим образом: «С., осуществив декларирование транспортного средства „BMW520i“, не обеспечила его сохранность, и указанное транспортное средство выбыло из ее владения, вследствие чего такое транспортное средство в таможенных целях рассматривается, как переданное иным лицам, и, следовательно, у С., как у декларанта, возникла обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов» [9]. Кроме того, судами со ссылкой на п. 4 ст. 1 ГК было указано, что довод С. о необходимости учитывать отнесение соответствующего автомобиля к общей совместной собственности супругов является несостоятельным, поскольку спорное правоотношение регулируется нормами ТК ТС и не регулируется нормами гражданского законодательства и законодательства о браке и семье [9].

По нашему мнению, судебными инстанциями при рассмотрении указанного дела было допущено при отсутствии оснований для этого расширительное толкование п. 4 ст. 1 ГК. Общая совместная собственность на имущество — это факт, который либо есть, либо нет, и если он имеется, то, соответственно, не может один супруг передать другому право пользования таким имуществом. При этом Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения» (ред. от 23.03.2015) на государственные органы возложена обязанность при принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, неукоснительно соблюдать требования законодательства, не допускать их произвольного толкования при применении.

Подтверждением правильности нашего суждения являются и выводы, содержащиеся в постановлении Председателя Верховного Суда Республики Беларусь от 22 июля 2016 г. по делу о привлечении Н. к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.7 КоАП Республики Беларусь в связи с передачей временно ввезенного транспортного средства участнику совместной собственности (отметим, что в настоящее время спорность по данному вопросу уже отсутствует, поскольку в п. 8 ст. 264 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, вступившего в силу 1 января 2018 г., в перечень лиц, которым временно ввезенное транспортное средство для личного пользования может передаваться без разрешения таможенного органа и без таможенного декларирования, включены супруг, супруга).

Председатель Верховного Суда Республики Беларусь, отменяя постановление судьи суда Октябрьского района г. Минска от 16 февраля 2016 г. и судьи Минского городского суда от 25 марта 2016 г. и прекращая дела об административном правонарушении, указал на допущенную судьями нижестоящих инстанций неправильную трактовку понятия «передача права пользования и (или) распоряжения транспортным средством» [10]. «Согласно материалам дела ввезенный автомобиль был приобретен супругами Н. в период брака и в силу п. 1 ст. 259 ГК находился в их совместной собственности. В соответствии с п. 1 ст. 256 ГК участники совместной собственности, если иное не предусмотрено соглашением между ними, сообща владеют и пользуются общим имуществом. Таким образом, право пользования и распоряжения указанным автомобилем принадлежало Н.А. в силу закона» [10].

Использование норм гражданского законодательства при регулировании административно-правовых отношений по аналогии закона (то есть тогда, когда об этом нет указаний в законодательстве) возможно, но требует предварительного исследования соответствующих отношений в контексте действия принципов права (конституционно-правовых и определенной публичной отрасли права) на предмет допустимости такой аналогии. Однако необходимо различать применение к административно-правовым отношениям гражданского законодательства и учет при разрешении споров фактов, порожденных гражданско-правовым регулированием. При толковании положений ГК о неприменимости норм гражданского законодательства к административно-правовым отношениям в правоприменительной практике наблюдаются следующие негативные тенденции: различным понятиям при отсутствии оснований для этого придается специальный публично-правовой смысл; происходит игнорирование юридических фактов, признаваемых в качестве таковых в частных отраслях права. В результате этого на физические и юридические лица при отсутствии достаточных оснований возлагаются дополнительные обязанности либо же происходит лишение или ограничение их прав. В связи с этим представляется необходимым обобщение судебной практики, связанной с применением п. 4 ст. 1 ГК, и посредством такого обобщения принятие Верховным Судом Республики Беларусь мер по надлежащей защите физических и юридических лиц путем: во-первых, устранения негативных тенденций расширительного толкования п. 4 ст. 1 ГК; во-вторых, указания на возможность использования в соответствующих случаях по аналогии закона и аналогии права норм гражданского законодательства.

Список использованных источников:

1. Комментарий к Гражданскому кодексу Республики Беларусь: в 2 кн. Кн. 1 / Отв. ред. В. Ф. Чигир. — 2-е изд. — Минск: Амалфея, 2000. — 544 с.
   
   
2. Овсейко, С. В. Правовое регулирование социального обеспечения [Электронный ресурс] / С. В. Овсейко // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2019.
   
   
3. Функ, Я. И. Проблемы определения условий инвестиционного договора по праву Республики Беларусь (комментарий к Закону Республики Беларусь от 12 июля 2013 г. № 53-З «Об инвестициях») (часть 1) / Я. И. Функ // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2019.
   
   
4. Курадовец, С. А. Нормы гражданского законодательства неприменимы к административно-правовым отношениям [Электронный ресурс] / С. А. Курадовец // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2019.
   
   
5. Александров, Д. Апелляционная практика хозяйственного суда Минской области (по сост. на 10 мая 2007 г.) // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2019.
   
   
6. Постановление кассационной коллегии Высшего Хозяйственного Суда, 27 апр. 2006 г., дело № 6−9/2006/350К // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2019.
   
   
7. Постановление кассационной коллегии Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, 7 сент. 2010 г., дело № 890−23/2009/806К // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2019.
   
   
8. Постановление апелляционной инстанции хозяйственного суда Брестской области, 17 авг. 2009 г., дело № 491−5/2009/128А // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2019.
   
   
9. Определение судебной коллегии по гражданским делам Гомельского областного суда, 17 нояб. 2015 г. // Архив Гомельского областного суда. — 2015. — Дело № 33−1166/2015.
   
   
10. Постановление Председателя Верховного Суда Республики Беларусь, 22 июля 2016 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2019.